Volksentscheid über die Offenlegung der Teilprivatisierungsverträge bei den Berliner Wasserbetrieben 2011

Der Volksentscheid über die Offenlegung der Teilprivatisierungsverträge bei den Berliner Wasserbetrieben fand am 13. Februar 2011 in Berlin statt. Er wurde durch das gleichnamige Volksbegehren ausgelöst, mit dem die Verträge des Landes Berlin im Zusammenhang mit der teilweisen Privatisierung der Berliner Wasserbetriebe offengelegt und gegebenenfalls nachträglich für unwirksam erklärt werden sollten. Das Anliegen wurde beim Volksentscheid von 98 % der Abstimmenden befürwortet. Da zudem das in Berlin geltende 25%-Zustimmungsquorum übersprungen wurde, galt das Volksbegehren als angenommen. Das Volksbegehren war das erste in der Geschichte Berlins, dass zur Annahme eines Gesetzes durch Volksentscheid führte.

Im Jahr 1999 veräußerte das Land Berlin unter dem Senat Diepgen IV 49,9 % des kommunalen Wasserversorgers Berliner Wasserbetriebe (BWB) an RWE, Vivendi (seit 2003 Veolia Environnement, seit 2012 nur noch Veolia) und Allianz. Für die Minderheitsbeteiligung an der BWB zahlte das Konsortium 3,3 Mrd. DM (1,69 Mrd. Euro), das damit das größte Vermögensgeschäft in der Geschichte Berlins darstellt.^[2] Zehn Prozent des Erlöses wurden in einen sogenannten Zukunftsfonds investiert, der innovative Unternehmen und Projekte in der Hauptstadt fördert. Der überwiegende Teil der Milliardeneinnahme wurde jedoch benötigt, um das Etatdefizit im Haushaltsjahr 1998 auszugleichen.

Über eine Beteiligungsgesellschaft, die Berliner Wasserbetriebe Beteiligungs AG, waren die privaten Investoren zu 49,9 % an der Berlinwasser Holding AG beteiligt und nicht direkt an der BWB. Anfangs hielt die Allianz Capital Partners einen zehnprozentigen Anteil an der Beteiligungs-AG, den RWE und Vivendi 2002 übernahmen, sodass beide Unternehmen je die Hälfte der Beteiligungsgesellschaft besaßen.^[3] Bereits 2000 hatte Vivendi seinen Anteil in die Tochtergesellschaft Vivendi Environnement ausgelagert, die sich 2003 als Veolia Environnement ganz von Vivendi löste. Mehrheitsbeteiligter an der Berlinwasser Holding AG und der BWB (eine Anstalt des öffentlichen Rechts) war jeweils zu 50,1 % das Land Berlin.

Der Konsortialvertrag zur Teilprivatisierung der Berliner Wasserbetriebe enthielt im Wesentlichen folgende Vereinbarungen:^[4]

• Die Kosten für die Wasserversorgung, der Ableitung des Abwassers und der Niederschlagswasserableitung und dessen Aufbereitung sollten bis Ende 2003 auf dem Niveau von 1998 bleiben.
• Betriebsbedingte Kündigungen seien bis 2014 auszuschließen.
• Die hohen Investitionen der Berliner Wasserbetriebe in kleine und mittelständische Betriebe sollten erhalten bleiben.
• Um den Wirtschaftsstandort Berlin zu stärken, verpflichteten sich die Investoren, den Unternehmenssitz nach Berlin zu verlagern.
• Es sollte in die Erforschung umweltschonender Technologien investiert werden.
• Die Rechtsform der Anstalt öffentlichen Rechts sei beizubehalten, um Leistungen umsatzsteuerfrei anbieten zu können.

Um den Verkauf zu ermöglichen, änderte das Abgeordnetenhaus von Berlin das Berliner Betriebegesetz und das Berliner Wassergesetz am 29. April 1999 in namentlicher Abstimmung gegen die Stimmen der Opposition und einiger Abweichler aus CDU und SPD.^[5] Im Teilprivatisierungsgesetz wurde den privaten Partnern zudem eine Verzinsung des eingebrachten Kapitals festgelegt:

Die Oppositionsparteien PDS und Bündnis 90/Die Grünen strengten eine verfassungsgerichtliche Überprüfung an, da sie die Rechtmäßigkeit des Gesetzes zur Teilprivatisierung der BWB bezweifelten. Das Gesetz hielt der Kontrolle durch den Berliner Verfassungsgerichtshof stand.^[6]

Mitte der 2000er Jahre formierte sich das Berliner „Bündnis gegen Privatisierung“. Im Herbst 2006 war Reform der Direkten Demokratie in der Berliner Verfassung durch ein obligatorisches Referendum bestätigt worden war. In der Folge beschloss das Bündnis gegen Privatisierung, die erleichterten Möglichkeiten der demokratischen Mitbestimmung für ihre Anliegen zu nutzen. Unter dem Dach des Bündnisses wurden im Juni 2007 drei Anträge auf ein Volksbegehren zeitgleich gestartet, wobei die Bürgerinitiative „Berliner Wassertisch“ unter dem Titel „Schluss mit Geheimverträgen – Wir Berliner wollen unser Wasser zurück“ für eine Veröffentlichung des damals noch geheimen Konsortialvertrags zur Teilprivatisierung der Berliner Wasserbetriebe eintrat.^[7]

Im Juni 2007 startete die Bürgerinitiative „Berliner Wassertisch“ unter dem Titel „Schluss mit Geheimverträgen – Wir Berliner wollen unser Wasser zurück“ ihren Antrag auf ein Volksbegehren für eine Veröffentlichung der Teilprivatisierungsverträge der Berliner Wasserbetriebe. Aufgrund von Startschwierigkeiten in den ersten Monaten zeichnete sich bald ab, dass die geforderte Sammlung von 20.000 gültigen Unterschriften binnen sechs Monaten vor Einreichung nicht zu schaffen sein würde.^[8] Daher setzte die Bürgerinitiative die Unterschriftensammlung noch bis Ende Januar 2008 fort.^[9] Auch wenn die ganz zu Beginn gesammelten Unterstützungsbekundungen dadurch zwar ihre Gültigkeit verloren (weil zum Zeitpunkt der Einreichung älter als sechs Monate), gelang es am 31. Januar 2008 auf diese Weise doch noch 39.659 Unterschriften beim Landeswahlleiter einzureichen. Nach Prüfung durch die Bürgerämter wurden 36.062 für gültig befunden.^[10]

Am 4. März 2008 erklärte jedoch der Berliner Senat das Anliegen für unzulässig.^[11] Da die Wasserbetriebe ein privates Unternehmen seien, gelte Bundesrecht, das Land dürfe hierzu keine konkurrierenden Beschlüsse treffen, das Anliegen sei daher grundgesetzwidrig. Das Volksbegehren sei als Missbrauch der erst 2006 ausgebauten direktdemokratischen Rechte zu werten. Der Berliner Wassertisch erhob Beschwerde gegen diese Entscheidung vor dem Berliner Verfassungsgerichtshof. Das Gericht hob die Entscheidung des Senats mit seinem Urteil vom 6. Oktober 2009 auf. Es widersprach der Auffassung des Senats, das Land Berlin verfüge über keine Regelungskompetenz bezüglich des Privatunternehmens Berliner Wasserbetriebe. Vielmehr unterliege die Wasservorsorge als Teil der Daseinsvorsorge stets dem öffentlich-rechtlichen Bereich und „ein intendierter Missbrauch [sei] schon im Ansatz nicht zu erkennen“. Weiterhin fehle es dem Senat für „eine solche umfassende Präventivkontrolle des Volksbegehrens [...] - ebenso wie bei der Parlamentsgesetzgebung - an einer rechtlichen Grundlage“. Der Gesetzgeber habe den Ausbau der direkten Demokratie gewünscht und die Verfahrensweise hierfür klar benannt. Eine Vorabkontrolle durch die Exekutive, sei darin jedoch nicht vorgesehen. Zudem verfügten sowohl Senat als auch Abgeordnetenhaus im weiteren Verfahrensverlauf über Einflussmöglichkeiten und seien einem Volksbegehren nicht ausgeliefert. Die Entscheidung des Senats sei daher fehlerhaft gewesen und das Volksbegehren zuzulassen.^[12] Über die Frage, ob das Anliegen des Volksbegehrens tatsächlich gegen die Berliner Verfassung oder Bundesrecht verstoße, urteilte das Gericht nicht.

Im Anschluss an das Urteil des Verfassungsgerichtshof traten der Senat und der Berliner Wassertisch in Verhandlungen miteinander, um eine Kompromisslösung zu erreichen. Diese scheiterten letztlich, sodass die Bürgerinitiative am 28. Juni 2010 mit der Unterschriftensammlung für das eigentliche Volksbegehren begann. Zum Ende der gesetzlichen 4-Monatsfrist am 27. Oktober 2010 lagen exakt 320.700 Unterstützungsbekundungen vor. Nach vollständiger Prüfung durch die Bürgerämter wurden davon 280.887 als gültig anerkannt. Das waren 11,4 % der stimmberechtigten Berlinerinnen und Berliner und lag deutlich über dem geforderten Unterschriftenquorum von 7 % (= 171.864 Unterstützungsbekundungen).^[13] Die Volksabstimmung wurde schließlich auf den 13. Februar 2011 festgelegt.

Gegenstand des Volksbegehrens war das „Gesetz für die vollständige Offenlegung von Geheimverträgen zur Teilprivatisierung der Berliner Wasserbetriebe“. Es hat drei wesentliche Inhalte:

1. Die vollständige Offenlegung der Teilprivatisierungsverträge der Berliner Wasserbetriebe (§§ 1 und 2),
2. ein Mitsprache- und Prüfungsrecht des Abgeordnetenhauses bei den bestehenden und möglichen künftigen Verträgen zu den Wasserbetrieben (§ 3) sowie
3. die auch nachträgliche Unwirksamkeit von Verträgen, die den vorgenannten Prinzipien nicht entsprechen (§ 4).

Noch während die Sammlung für das Volksbegehren lief, beschloss am 8. Juli 2010 das Abgeordnetenhaus das „Zweite Gesetz zur Änderung des Berliner Informationsfreiheitsgesetzes (IFG)“ beschlossen, wodurch das Akteneinsichtsrecht erleichtert wurde.^[14] Mit der Gesetzesänderung wurde die Informationsfreiheit im Land Berlin ausgeweitet und bezog durch den neuen Absatz 3 in § 17 auch „Verträge über Dienstleistungen der öffentlichen Daseinsvorsorge“ mit ein.

Drei Tage nach Einreichung der Volksbegehrens veröffentlichte die Tageszeitung taz am 30. Oktober 2010 als Scoop den Konsortialvertrag zwischen dem Land Berlin und den privaten Investoren.^[15] Am 10. November 2010 legten auch das Land Berlin und Veolia den Vertrag zur Teilprivatisierung samt Nebenverträgen offen.^[16]

Der Senat lehnte Volksbegehren ab und warb für ein Nein im Volksentscheid. Das Begehren verstoße gegen die Berliner Verfassung und gegen Bundesrecht. Das Land Berlin sei zudem befugt, Verträge nachträglich einseitig zu ändern. Darüber hinaus sei eine Zustimmung im Volksentscheid überflüssig, da der wesentliche Teil der Verträge bereits veröffentlicht sei und das im Juli 2010 geänderte Informationsfreiheitsgesetz bereits weitergehende Rechte beinhalte.^[17] Das Abgeordnetenhaus schloss sich in seiner Stellungnahme für die Abstimmungsbrochüre dieser Darstellung weitgehend an, das Volksbegehren sei gegenstandslos, da alle darin genannten Ziele bereits erreicht seien.^[18] Der Berliner Wassertisch widersprach dieser Darstellung, es sei bislang nur ein Bruchteil der Verträge veröffentlicht. Nur das begehrte Gesetz schaffe verlässlich die Sicherheit, während das Informationsfreiheitsgesetz keinerlei Sanktionen vorsehe. Jedenfalls sei angesichts der Falschaussagen der Vergangenheit den maßgeblichen politischen Akteuren in dieser Frage nicht zu trauen.^[19] Über die Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen zu urteilen, nicht jedoch des Senats.^[20]

Unterstützungsbekundungen für das Volksbegehren nach Berliner Bezirken^[21]
(Unterschriftenquorum: 7 % der Stimmberechtigten = 171.864 Personen)

Bezirk	Anzahl
Mitte Mitte	019.804
Friedrichshain-Kreuzberg Friedrichshain-Kreuzberg	028.981
Pankow Pankow	036.125
Charlottenburg-Wilmersdorf Charlottenburg-Wilmersdorf	027.030
Spandau Spandau	0011.697
Steglitz-Zehlendorf Steglitz-Zehlendorf	029.961
Tempelhof-Schöneberg Tempelhof-Schöneberg	027.782
Neukölln Neukölln	021.025
Treptow-Köpenick Treptow-Köpenick	025.929
Marzahn-Hellersdorf Marzahn-Hellersdorf	016.671
Lichtenberg Lichtenberg	018.561
Reinickendorf Reinickendorf	0017.321
Berlin Berlin	280.887 (11,4 %)[22]

Der Volksentscheid über die Offenlegung der Teilprivatisierungsverträge bei den Berliner Wasserbetrieben fand am Sonntag, den 13. Februar 2011 statt. Die Abstimmung war keiner Wahl zusammengelegt.

Von den knapp 2,5 Millionen Stimmberechtigten beteiligten sich 678.507 (= 27,5 %). Von den gültig abgegebenen Stimmen sprach sich eine überwältigende Mehrheit von über 666.235 (= 98,3 %) für das Volksbegehren aus. Nur 692 Stimmen (= 0,2 %) waren ungültig. Das geforderte 25%-Zustimmungsquorum wurde übersprungen, die Ja-Stimmen entsprachen 27 % der Stimmberechtigten, und der Volksentscheid erlangte somit Gültigkeit. Da das Volksbegehren einen Gesetzentwurf zum Gegenstand hatte, galt dieses somit als vom Volk beschlossen und trat am 13. März 2011, dem Tag nach der Verkündung im Gesetz- und Verordnungsblatt in Kraft.^[23]

In allen Berliner Bezirken machten die „Ja“-Stimmen zwischen 97 % und 98 % der gültigen Stimmen aus. In acht von zwölf Berliner Bezirken wurde dabei das Zustimmungsquorum überschritten. Die größte anteilige Stimmbeteiligung gab es in Treptow-Köpenick, Steglitz-Zehlendorf und Reinickendorf, in denen jeweils über 30 % der Stimmberechtigten am Volksentscheid teilnahmen. Die geringste Stimmbeteiligung zeigte sich in Mitte, Lichtenberg und Charlottenburg-Wilmersdorf mit jeweils unter 25 % Stimmbeteiligung.

Amtliches Endergebnis des Volksentscheids vom 13. Februar 2011 in Berlin^[24]

Bezirk	Beteiligung							Stimmverteilung
	Stimmbe- rechtigte (a)	Abstimm- ende (b)		Gültige (c)		Un- gültige		Ja			Nein
	Anzahl	Anzahl	Anteil (an a)	Anzahl	Anteil (an b)	Anzahl	Anteil (an b)	Anzahl	Anteil (an c)	Anteil (an a)	Anzahl	Anteil (an c)
Mitte Mitte	196.830	44.193	22,45 %	44.135	99,87 %	58	0,13 %	43.214	97,91 %	21,95 %	921	2,09 %
Friedrichshain-Kreuzberg Friedrichshain- Kreuzberg	170.710	46.346	27,15 %	46.304	99,91 %	49	0,11 %	45.530	98,33 %	26,67 %	774	1,67 %
Pankow Pankow	282.996	80.469	28,43 %	80.405	99,92 %	64	0,08 %	79.193	98,49 %	27,98 %	1.212	1,51 %
Charlottenburg-Wilmersdorf Charlottenburg- Wilmersdorf	216.662	52.899	24,42 %	52.860	99,93 %	39	0,07 %	52.078	98,52 %	24,04 %	782	1,48 %
Spandau Spandau	162.532	41.434	25,49 %	41.389	99,89 %	45	0,11 %	40.554	98,00 %	24,95 %	835	2,00 %
Steglitz-Zehlendorf Steglitz- Zehlendorf	216.913	70.593	32,54 %	70.527	99,91 %	66	0,09 %	69.328	98,30 %	31,96 %	1.199	1,70 %
Tempelhof-Schöneberg Tempelhof- Schöneberg	232.278	66.798	28,76 %	66.711	99,87 %	87	0,13 %	65.610	98,35 %	28,24 %	1.099	1,65 %
Neukölln Neukölln	199.512	52.291	26,21 %	52.198	99,82 %	93	0,18 %	51.131	97,95 %	25,63 %	1.067	2,05 %
Treptow-Köpenick Treptow- Köpenick	199.688	66.390	33,24 %	66.341	99,93 %	49	0,07 %	65.430	98,63 %	32,77 %	911	1,37 %
Marzahn-Hellersdorf Marzahn- Hellersdorf	202.537	54.156	26,73 %	54.102	99,90 %	54	0,10 %	53.262	98,45 %	26,30 %	840	1,55 %
Lichtenberg Lichtenberg	203.868	48.070	23,57 %	48.027	99,91 %	43	0,09 %	47.012	97,89 %	23,05 %	1.020	2,11 %
Reinickendorf Reinickendorf	181.762	54.868	30,17 %	54.823	99,92 %	45	0,08 %	53.893	98,31 %	29,64 %	930	1,69 %
Berlin Berlin	2.466.288	678.507	27,51 %	677.435	99,84 %	692	0,16 %	666.235	98,34 %	27,01 %	11.590	1,66 %

• 
  Karte der Abstimmungsbeteiligung
• 
  Amtliches Muster des Stimmzettels

Das Volksbegehren zur Offenlegung der Teilprivatisierungsverträge bei den Berliner Wasserbetrieben war das erste in Berlin, das eine Mehrheit an „Ja“-Stimmen im Volksentscheid erhielt und das 25%-Zustimmungsquorum überwand.

Unmittelbar nach dem Erfolg bestand Uneinigkeit im Senat, wie mit dem Ergebnis umzugehen sei.^[25] Einerseits verzichtete der Senat darauf, seine Ankündigung einer Prüfung des Volksbegehrens vor dem Verfassungsgerichtshof wahr zu machen. Zugleich betonten sowohl Innensenator Ehrhart Körting (SPD) als auch Wirtschaftssenator Harald Wolf (Die Linke) wiederholt ihre verfassungsrechtlichen Zweifel.^[26] Währenddessen signalisierte RWE, dass das Unternehmen zu einem Rückverkauf seines 50%igen Anteils an den Berliner Wasserbetrieben bereit sei.^[27] Die Wahl zum Abgeordnetenhaus von Berlin im September 2011 führte zu Verlusten bei SPD und Linken und der anschließenden Bildung des rot-schwarzen Senats Wowereit IV.

Im Frühjahr 2012 rügte das Bundeskartellamt die Berliner Wasserbetriebe wegen im Vergleich zu anderen Städten deutlich überhöhten Preisen und schrieb Preissenkungen für die kommende Jahre vor.^[28] In dieser Situation entschloss sich die RWE im Sommer 2012 zu einem Verkauf ihrer Anteile an das Land Berlin, das dafür 618 Millionen Euro zahlte. Für den bei Veolia verbleibende Anteil fasste das Abgeordnetenhauses im Dezember 2013 den Beschluss zum Rückkauf. Hierfür bezahlte das Land Berlin noch einmal 590 Millionen Euro.^[29] Damit waren die Wasserbetriebe wieder vollständig in öffentlicher Hand.

• Liste der Plebiszite in Deutschland
• Volksgesetzgebung in Berlin

• Petra Michaelis-Merzbach, Ulrike Rockmann: Volksentscheid über die Offenlegung der Teilprivatisierungsverträge bei den Berliner Wasserbetrieben am 13. Februar 2011. Endgültiges Ergebnis. Hrsg.: Die Landesabstimmungsleiterin Berlin (= Statistischer Bericht. B VII 4-1). 2011, ZDB-ID 3057495-X, S. 3 (statistischebibliothek.de [PDF]). 
• Die Landesabstimmungsleiterin Berlin (Hrsg.): Amtliche Information zum Volksentscheid über die Offenlegung der Teilprivatisierungsverträge bei den Berliner Wasserbetrieben am 13. Februar 2011. Berlin 2011 (berlin.de [PDF]). 
• Land Berlin, Investoren, BB-AG, Holding: Konsortialvertrag über die Teilprivatisierung der Berliner Wasserbetriebe. (PDF) In: berlin.de. Land Berlin, 14. Juni 1999, abgerufen am 12. September 2025. 
• Land Berlin, Berlin Wasser Holding: Aufhebungsvereinbarung zum Konsortialvertrag über die Teilprivatisierung der Berliner Wasserbetriebe. (PDF) In: berlin.de. Land Berlin, 25. April 2017, abgerufen am 12. September 2025. 

• Mathias Behnis: Die Rekommunalisierung der Berliner Wasserbetriebe. Einmal Privatisierung und zurück. Berlin 2020, DNB 1218384115 (zugleich Dissertation Freie Universität Berlin 2019). 
• Otmar Jung: Ein neuer Modus... In: Mehr Demokratie e.V. (Hrsg.): MD Magazin. Zeitschrift für direkte Demokratie. Nr. 88, 2011, ZDB-ID 2577724-5 (mehr-demokratie.de [PDF]). 
• Daniela Ochmann: Rechtsformwahrende Privatisierung von öffentlich-rechtlichen Anstalten. Dargestellt am Holdingmodell zur Teilprivatisierung der Berliner Wasserbetriebe (= Schriften zum Wirtschaftsverwaltungs- und Vergaberecht. Band 4). Baden-Baden 2005, DNB 973511117. 

• Der Landeswahlleiter für Berlin: Volksbegehren und Volksentscheid über die Offenlegung der Teilprivatisierungsverträge bei den Berliner Wasserbetrieben. In: berlin.de. Der Landeswahlleiter für Berlin, abgerufen am 10. September 2025. 
• Berliner Wassertisch. In: berliner-wassertisch.net/. Berliner Wassertisch e.V., abgerufen am 10. September 2025.